以案明紀釋法 | 不正確履職造成國有資產(chǎn)巨額損失如何定性

來源：中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站

【典型案例】

2015年10月，某省屬國有公司董事長崔某未經(jīng)前期充分評估論證，即決定啟動收購國外一礦產(chǎn)公司，后報省國資委批復(fù)同意。2016年3月，評估確認國外公司礦產(chǎn)資源量和復(fù)產(chǎn)至165萬噸尚存不確定性，擴產(chǎn)至200萬噸所需資源量更存在較大缺口，預(yù)期收益判斷過于樂觀，計劃工期偏緊，建議慎重對待。崔某對該風(fēng)險提示未予重視，自認為成本可控至較低水平，國際礦產(chǎn)市場短期內(nèi)向好。6月，省國資委批復(fù)同意技術(shù)改造后產(chǎn)量提升至200萬噸，批準技術(shù)改造資金15億元。10月，崔某主持召開改造方案匯報會，提出將方案由“技術(shù)改造”變更為“檢修復(fù)產(chǎn)”。會后實施方案將批復(fù)的“技術(shù)改造資金15億元”變更為“檢修復(fù)產(chǎn)資金8億元”。2017年3月，省屬國有公司董事會補充審議通過檢修復(fù)產(chǎn)方案。因技術(shù)改造所涉整體設(shè)備設(shè)施未能更換，僅對原有老舊設(shè)備設(shè)施維護維修，導(dǎo)致生產(chǎn)系統(tǒng)無法穩(wěn)定運行，事故頻發(fā)，產(chǎn)能低下，成本極高。2019年9月，因虧損嚴重全部停產(chǎn)。經(jīng)鑒定，截至立案時，該公司因變更技術(shù)改造為檢修復(fù)產(chǎn)，致使技改資金流失，造成直接經(jīng)濟損失6億元。

【分歧意見】

本案中，對崔某行為如何定性存在兩種意見。

第一種意見認為：崔某在改造方案匯報會上，擅自將國資委批復(fù)的“技術(shù)改造”變更為“檢修復(fù)產(chǎn)”，并事后補開董事會通過“檢修復(fù)產(chǎn)”方案，屬于超越職權(quán)，故崔某構(gòu)成國有公司人員濫用職權(quán)罪。

第二種意見認為：崔某在投資國外礦產(chǎn)項目時，嚴重不負責(zé)任，對風(fēng)險評估意見未予重視；未按批復(fù)方案進行技術(shù)改造，僅對項目進行檢修復(fù)產(chǎn)，最終造成國有資產(chǎn)巨額損失系其不正確履行職責(zé)所致，故崔某構(gòu)成國有公司人員失職罪。

【評析意見】

筆者同意第二種意見，具體分析如下：

一、崔某具有過失性主觀過錯

國有公司人員濫用職權(quán)罪是指，國有公司人員由于濫用職權(quán)造成國有公司嚴重損失的行為；國有公司人員失職罪是指，國有公司工作人員由于嚴重不負責(zé)任，造成國有公司嚴重損失，致使國家利益遭受重大損失的行為。兩罪的主要區(qū)別在于主觀方面存在差異，濫用職權(quán)罪主要是行為人意識到自身權(quán)力運行，超越職權(quán)，或任性用權(quán)，其主觀上一般是放任結(jié)果發(fā)生的間接故意，但也并不排除一定情形下的直接故意，而失職罪主要是行為人意識到自己的職責(zé)行使，但由于疏忽大意，或過于自信而不履行或不正確履行職責(zé)。

本案中，崔某在決策公司收購國外項目時，主觀上還是為公司長遠發(fā)展考慮，欲為公司投資獲利，增大礦產(chǎn)儲備，但是崔某輕信不全面不專業(yè)的前期考察盡職調(diào)查結(jié)論，不正確履行董事長職責(zé)，未對考察調(diào)查結(jié)論認真審閱、慎重研究，未對部分班子成員的質(zhì)疑加以重視，對重大風(fēng)險提示置若罔聞，認為短期內(nèi)國際礦產(chǎn)市場必定向好，變技改為檢修的生產(chǎn)方式，都是急于求成、急功近利的表現(xiàn)，系怠于行使職責(zé)，其主觀上存在過錯，屬于過于自信的過失。

二、崔某存在失職行為表現(xiàn)

根據(jù)《公司法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等對國有企業(yè)組織架構(gòu)及主要負責(zé)人職權(quán)定位，崔某作為省屬國有企業(yè)主要負責(zé)人的法定職責(zé)實際上主要為召集主持公司會議，提交審議經(jīng)營計劃、投資方案，以及履行監(jiān)督管理職責(zé)，確保國有資產(chǎn)增值保值，組織會議慎重研究決策重大事項等，并對上述事項宏觀把控、程序正當、處置得當、結(jié)果適當負有法定責(zé)任。概言之，首先，要符合法律規(guī)范的最低標準，也就是“規(guī)定動作”必須做到位。其次，要符合行業(yè)運轉(zhuǎn)的慣常做法，合乎理性，具有被廣泛接受的程度，履職行為具有連貫性，不存在邏輯上的矛盾，也就是“自選動作”沒有超出必要的限度。

本案認定的關(guān)鍵在于，崔某是否具有放棄職守、職責(zé)失守的不履行職責(zé)的行為，以及粗枝大葉、敷衍塞責(zé)、擅權(quán)妄為的不正確履行職責(zé)的行為。崔某在決策投資國外礦產(chǎn)項目時，履行職責(zé)缺乏合法性、合理性，在據(jù)以決策條件不成就、基礎(chǔ)不具備的情況下，過度自信能夠達到自己希望的結(jié)果，“規(guī)定動作”沒做到，“自選動作”沒做好。項目決策前，崔某無視經(jīng)濟規(guī)律，片面追求效率，未進行前期充分考察調(diào)研論證，對收購企業(yè)礦產(chǎn)加工生產(chǎn)能力、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策、法律法規(guī)等沒有深入了解，特別是對專業(yè)風(fēng)險提示不予重視，僅憑個人主觀臆斷，認為項目可行，急于上馬。董事會研究時，崔某對市場低迷、投資前景過于樂觀的質(zhì)疑置之不理，對存在的市場風(fēng)險、產(chǎn)能風(fēng)險、社會風(fēng)險缺乏應(yīng)有預(yù)判和應(yīng)對，投資決策帶有明顯個人偏好。項目實施后，在原有設(shè)備設(shè)施老化、產(chǎn)能不足、工藝陳舊，達不到生產(chǎn)標準情況下，盲目復(fù)工復(fù)產(chǎn)，造成資金大量浪費。崔某以上想當然的決策行為屬典型的不正確履行職責(zé)的行為表現(xiàn)。

當然，在項目實施中，為趕工期而變更“技術(shù)改造”為“檢修復(fù)產(chǎn)”以及議事程序倒置等行為，具有濫用職權(quán)的一些特征，濫權(quán)和失職行為相互交織時如何厘清本質(zhì)需要緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。本案中，崔某受過于自信主觀意志支配之下的盲目決策行為屬主導(dǎo)行為，起主要作用，而為配合支撐主導(dǎo)行為而實施的變更技術(shù)改造和補開會議都是為配合主導(dǎo)行為實現(xiàn)的輔助行為，起次要作用，對其不能脫離失職主導(dǎo)行為的整體性評價。根據(jù)主客觀相統(tǒng)一原則，將崔某的行為從宏觀上歸于不正確履行職責(zé)的主導(dǎo)行為范疇內(nèi)評價符合邏輯。一方面，崔某對改變技術(shù)改造方式、審議程序倒置等施加影響，具備濫權(quán)的一定特征，但究其本質(zhì)還在于為落實決策部署，仍應(yīng)納入不正確履行職責(zé)的范疇。另一方面，從個人意志傳導(dǎo)和權(quán)力行使上看，崔某未用超越職權(quán)、任性用權(quán)的強硬打壓、強令推行等手段貫徹自己的決策意志。

三、崔某對損失結(jié)果產(chǎn)生起決定性作用

崔某任職期間，在項目實施過程中盲目決策，未依法依規(guī)認真審慎收購國外礦產(chǎn)公司和技改復(fù)產(chǎn)，其不正確履職行為系導(dǎo)致重大損失后果發(fā)生的決定性因素。首先，變更批復(fù)內(nèi)容和事后補充審議等只是具體到點上的干涉行為，故此類行為不會導(dǎo)致?lián)p失結(jié)果。其次，崔某決策意志貫徹執(zhí)行過程存在中間傳導(dǎo)和具體實施環(huán)節(jié)，排除介入因素干擾是準確定性的又一關(guān)鍵。現(xiàn)有證據(jù)證實，負責(zé)該收購項目的子公司負責(zé)人為搞好與崔某的關(guān)系，凡事極力迎合崔某，在項目收購、檢修復(fù)產(chǎn)等重要事項上“堅決”貫徹崔某指示，步調(diào)高度一致。該負責(zé)人雖作為具體項目實施的重要一環(huán)，但其淪為工具，系崔某意志的傳達和過渡，沒有守住職責(zé)底線，沒有發(fā)揮層級制約作用，不屬于介入因素，亦無法阻卻崔某行為與損失后果之間的因果關(guān)系。（作者田亮，單位：甘肅省紀委監(jiān)委）